在此之前大约两个月，国家能源局下发了一则通知，要求各省(自治区、直辖市)在10月31日之前对纳入规划但未建成的新能源项目(风电、光伏发电)项目以及需明确是否需要申请补贴的光伏项目进行摸排，英利按照要求将相关项目报到了发改部门。
刘丁涛认为，摸排的主要原因是中央层面需要知道新能源补贴的缺口有多少，以及还有多少的历史遗留问题需要解决。由此，政府希望通过什么样的方式解决补贴的缺口，是通过市场化的方式去解决，还是通过另外出台相关政策来解决。
英利上报的电站项目中有几处位于河南省。2016年6月30日之前，英利集团在该省投资了三个地面电站项目，总装机量为70兆瓦。彼时河南省的政策是“先建先得(补贴指标)”，英利的这些项目在建成之后却因种种外在原因没有获得指标，至今收到的只是脱硫燃煤标准价。如果按照10%的年收益率，原本10年的回报期，因之延长至20年，甚至是25年。
类似英利这样的电站项目，仅在河南省装机量就达到了1GW(2017年中国光伏新增总装机量为53GW)的规模。2018年，英利收到了云南、广西、河北等几个省(自治区)的光伏补贴，不过这仅是支付到2017年3月的补贴，自2017年3月之后的补贴依然尚未给到。这样的现象，并不局限于上述几省，也不是局限于英利一家。
今年年初，中国能源局官员程晨璐在一次发布会上对外透露，根据中国财政部的统计，截至2017年底，光伏电价补贴缺口达到1000亿元。2018年风光每年所需补贴将达到1600亿元。其中光伏一年所需补贴901亿元，风电一年所需补贴761亿元。2019年风光每年所需补贴将达到1800亿元，其中光伏一年所需补贴1022亿元，风电一年所需补贴828亿元。2020年风光补贴缺口将达到4000亿元，其中光伏补贴缺口617亿元，风电补贴缺口1380亿元。
补贴缺口成为光伏行业的一道坎，颁布于年中的光伏“5·31新政”则像是当头一棒，令一众光伏企业感到措手不及，并很快在数据上得以显现。
中国光伏行业协会秘书长王勃华日前对外透露的数据显示，2018年上半年行业多晶硅产量增幅为24%，但受到下半年产量的拉低，1-9月的增幅则只有8.8%，硅片、电池片、组件的产量表现出了同样的规律。此外，上半年国内新增光伏装机量约为24.3GW，同比持平，但1-9月的数字却同比下降19.7%之多。王勃华表示：“上半年户用光伏发展复苏快于预期，但5·31新政之后几乎陷于停滞。”
保利协鑫能源控股有限公司副总裁吕锦标介绍，2018年，国内几乎所有电力公司都减少了光伏的装机量。即便是作为行业龙头的协鑫，也在适当缩减光伏发电的计划。“协鑫目前拥有700万千瓦的光伏发电，从可再生能源配额的角度，持有的光伏发电装机够多了，占用了大量资金。”
这样的影响甚至波及到了光伏供应链的最上游——组件制造商的生产设备供应商。深圳丰盛装备股份有限公司CEO王俊潮称，即便是电池片的生产设备供应商也出现了阶段性的困难：资金紧张、融资困难，死去的企业不在少数。
2018年7月，阿特斯阳光电力集团董事长兼首席执行官瞿晓铧在黄山举行的光伏大会上，就5·31新政之后的变化说，“从产业链来看，越靠前端，产能过剩越严重，关停的企业也越多。与此同时，布局海外的组件企业比单纯布局国内市场的企业日子会更好过一些。”他介绍，阿特斯每个月直接发货的国家数至少超过50个，尽管有些市场较小，有些市场利润率不高，但在行业低潮时会展现出这一战略的稳健性。
在刘丁涛等人看来，在这样的关口，出台配额制对于光伏行业的提振作用不言而喻：从文件的思路看，通过倡导市场化的交易行为，来弥补补贴的缺口，随着补贴的逐渐退出，形成更加良性的竞争氛围。从长远来看，这一政策将给行业形带来长期的利好。
阿特斯相关人士认为，如果将配额制作为一项长期稳定的政策予以实施，并确能提高对可再生能源的消纳和利用水平，其结果将有利于行业发展的可预测性，降低政策风险，加快可再生能源利用的市场化进程。
